La lotta per il potere in Ue tra Consiglio, Commissione e parlamento

Chi deciderà il successore di Juncker? Gli eurodeputati o i capi di Stato e di governo? Il conflitto nasconde la gerarchia tra le tre istituzioni europee. Che non è scritta nei trattati.

27 Maggio 2019 11.00
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Lo si scopre solo quando è tutto finito. Quando il traffico delle vetture ministeriali è defluito e i funzionari in trench kaki si sono ritirati, fendendo l'aria con la 24 ore in direzione dei neon della metropolitana; quando nugoli di avvocati, pr e lobbisti hanno inforcato le loro biciclette disciplinatamente muniti di casco dopo l'ultima birra; quando il quartiere europeo si è svuotato e il sole lattescente del Nord si è deciso a tramontare lasciando le luci artificiali a propagarsi nell'aria blu. In quel momento è sufficiente alzare gli occhi al cielo per vedere apparire un enorme uovo illuminato, alto come un palazzo, che proietta un alone giallo da dietro la facciata di vetro del Consiglio europeo. Il vero cuore del potere dell'Unione europea si rivela agli spettatori solo al calar della sera.

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EUROPA BUILDING, IL CUORE DEL POTERE

Machiavelli avrebbe accolto con entusiasmo la ristrutturazione dell'Europa building ultimata nel 2016, con la sala per i vertici dei capi di Stato e di governo che appare nel buio illuminata da 374 luci a led dietro le 3.750 finestre dell'edificio rigorosamente off limits per la stampa. È la dimostrazione plastica di chi comanda davvero nel bailamme di quello che viene chiamato metodo comunitario. È qui che proprio in nome di quella sovranità nazionale che i populisti dicono essere in pericolo, si prendono le più importanti decisioni sul destino dell'Unione. Ed è qui che il 28 maggio, subito dopo le Europee, proprio al calar della sera, si apriranno i giochi veri, con una cena informale tra i capi di Stato e di governo destinata, secondo le intenzioni del presidente del Consiglio europeo Donald Tusk, a iniziare le trattative sulle nomine della Commissione europea. Con buona pace di partiti e gruppi politici che hanno condotto tutta la campagna elettorale presentando i propri capilista come Spitzenkandidat, cioè come i soli papabili alla presidenza dell'esecutivo comunitario.

I GIOCHI DIETRO LA NOMINA DEL PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE UE

Il presidente francese Emmanuel Macron è stato il primo a remare apertamente contro un presidente della Commissione scelto dai partiti europei, ma non certo il solo. «Lui», racconta un esperto conoscitore delle dinamiche del potere di Bruxelles, «lo ha fatto perché non poteva controllare le dinamiche parlamentari, ma a tutti coloro che siedono in Consiglio va bene. Poi, magari, per mantenere una legittimazione popolare di facciata coloro che si sono candidati come Spitzenkandidat verranno scelti per i top job, così ci guadagnano a livello di opinione pubblica insieme con i leader che li nominano. Ma la verità è che il presidente della Commissione può essere un nome tirato fuori dal cilindro dei capi di Stato e di governo». I trattati, infatti, dicono semplicemente che deve essere nominato dal Consiglio tenendo conto delle consultazioni politiche. Insomma, i capi di Stato e di governo sono nel loro pieno diritto.

Guntram Wolff, economista tedesco, ex alto funzionario della Commissione europea, oggi direttore del Bruegel, il think tank economico più ascoltato a Bruxelles a Lettera43.it si dice convinto che «molto dipenderà comunque dalla strategia che metteranno in piedi gli eurodeputati, se i partiti rimarranno forti e uniti nel rispetto dell'impegno di supportare lo Spitzenkandidat senza accettare altre nomine». «In generale», spiega, «i rapporti tra le istituzioni non sono statici: al di là dei trattati si evolvono nella pratica e dipendono anche dai leader, dalle personalità e dalle coalizioni che emergono».

IL CONSIGLIO TENDE A MASSIMIZZARE L'INFLUENZA DEI GIOCATORI

Eppure, fuori da Bruxelles, nelle capitali europee, si tende a presentare la Commissione come la vera sede del potere dell'Unione e a sottovalutare il ruolo degli Stati, dei leader, dei rapporti personali. Del resto così appare fermandosi ai manuali di diritto. In realtà, il Consiglio, stando alle analisi di uno dei più importanti studiosi di questioni europee, l'ex ambasciatore del Belgio presso l'Unione europea, Philippe de Schoutheete, ha in mano una «leva immensa». «La realtà dell'Unione è molto diversa dai trattati e il ruolo del Consiglio è sempre andato molto oltre quello previsto alla lettera», spiega molto chiaramente l'analisi sulle tre istituzioni Ue firmata da Schoutheete nel 2017 per il centro studi Notre Europe. Lo si capisce nei momenti di emergenza.

Solo per citare un esempio, tutte le misure sulla crisi economica compresi i regolamenti che hanno preceduto il Fiscal compact, sono stati presi dai capi di Stato e di governo, per l'Italia Silvio Berlusconi. Lo stesso si può dire per il processo di salvataggio della Grecia. Il Consiglio ha adottato un impressionante pacchetto di misure, anche perché, riflette Schoutheete, è per eccellenza il luogo del potere e del confronto personale. «Come in ogni gioco di potere, taglia e potere di uno Stato sono un forte argomento nel confronto uno a uno. Se quindi il metodo comunitario della Commissione con i suoi equilibri tende a evitare il dominio di qualcuno, il Consiglio personalizzando il dibattito tende a massimizzare l'influenza dei maggiori giocatori, e di alcuni in particolare», è la conclusione dello studioso.

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LA DIPENDENZA DI COMMISSIONE E PARLAMENTO

Chi osserva i palazzi europei dalla prospettiva del lobbista concorda, ma con Lettera43.it si spinge ben più in là: «La Commissione è di fatto di nominata dal Consiglio e ciascun commissario risponde, anche se non dovrebbe, al proprio Paese. Basta pensare a Viktor Orban che ha ritirato l'appoggio al suo stesso commissario perché, a suo avviso, troppo poco legato agli interessi ungheresi. E poi prendiamo il parlamento: anche lì le delegazioni e i parlamentari sono spesso legati al governo o ai capi partito». In effetti in 12 Paesi – tra cui alcuni grandi Stati come Germania, Francia, Regno Unito, Spagna e Ungheria, le liste sono bloccate. «Pensiamo al bilancio dell'Unione: è un negoziato strategico eppure il parlamento può dire solo sì o no. E perché il deputato italiano dovrebbe mettersi a negoziare con Giovanni Tria che è colui che ha i cordoni della borsa?», chiosa l'habitué dei corridoi delle istituzioni. E pensare che l'architettura dei palazzi europei tenta di disegnare l'immagine esattamente contraria.

LA MAPPATURA DEI PALAZZI SIMBOLO DELL'UE

Il Consiglio è il palazzo meno imponente, con pochi corridoi visibili e soprattutto con molti percorsi obbligati. Tra le sue mura le delegazioni delle rappresentanze permanenti, in sostanza le "ambasciate" dei Paesi membri che gestiscono l'enorme mole di lavoro di governi e ministeri, comunicano con i giornalisti delle proprie nazioni in maniera riservata. Dove la stampa non ha accesso agli scambi tra ministri e leader e non si vota quasi mai ma si procede per consenso al di là delle conclusioni che vengono pubblicate al termine di alcuni Consigli. La trasparenza qui non è di casa, e l'uovo appare appunto solo quando cala il sole. Proprio di fronte svetta invece Palazzo Berlaymont, il quartier generale della Commissione, brulicante di analisti e stagisti, con i suoi 13 piani – il 13esimo alla faccia della scaramanzia è occupato da Jean-Claude Juncker -, la sauna finlandese di cui si dice facesse uso frequente il falco dei conti Olli Rehn, e i briefing quotidiani (solo la Casa Bianca ha la stessa frequentazione con i mezzi di comunicazione) troppo spesso politicamente vuoti tenuti nella grande sala stampa bunker del piano interrato.

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Poco più in là, a sovrastare un'ampia piazza, l'edificio – ma sarebbe dire meglio dire gli edifici visto il progressivo ampliamento – del parlamento europeo, con i numerosi ingressi, le ali aggiunte negli anni come fosse un cantiere aperto, i centri visitatori, le passerelle, le buvette, i ristoranti e i tavolini da caffè all'aperto: un villaggio che ospita 751 deputati, con i loro staff, i gruppi politici, pieno di visitatori, lobbisti, reporter, turisti e dirigenti di partito. Ed è nelle sue stanze che si trova coloro che rivendicano un ruolo maggiore degli eurodeputati e dell'assemblea per cui siamo stati chiamati a votare il 26 maggio.

IL PESO PASSATO E FUTURO DEL PARLAMENTO UE

«Perché se contiamo poco, così tanti lobbisti si accreditano al parlamento? Hanno ragione i lobbisti, suppongo ben pagati, o i critici del parlamento?», si chiede provocatoriamente Sven Giegold, uno degli eurodeputati più esperti dei Verdi europei, gruppo che è destinato a contare molto di più. «Per questa unica volta sono d'accordo coi lobbisti», aggiunge, «cercano di influenzare il parlamento perché il parlameno conta. L'elenco dei risultati che i deputati di Bruxelles hanno ottenuto nell'ultima legislatura è ricco. Grazie a noi non paghiamo più il roaming, abbiamo imposto la trasparenza alle società anonime usate per il riciclaggio di denaro, inasprito le multe per le violazioni sulle emissioni, regolamentato il lavoro distaccato e siamo riusciti a spingere la Commissione a emettere la direttiva a protezione dei whistleblower, nonostante lo scetticismo del Consiglio».

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Giegold ammette che il ruolo del Consiglio è cruciale visto che dà le priorità politiche su cui legiferare, ma quando un dossier viene aperto, allora il parlamento può fare la differenza. Anche sulla partita delle partite, quella delle nomine, è ottimista: «Comunque vada», sottolinea, «in questa legislatura sia liberali che verdi avranno una posizione più importante». Soprattutto «il presidente deve essere giudicato su un programma concreto da quella che sarà la maggioranza del parlamento europeo. Non possiamo dare per garantito il sistema dello Spitzenkandidat, ma con Juncker abbiamo visto che il presidente della Commssione per mantenere la sua influenza ha dovuto rapportarsi con i leader della maggioranza politica del parlamento che lo ha sostenuto».

COME È CAMBIATA LA COMMISSIONE: DA BARROSO A JUNCKER

Sebastien Maillard, ex corrispondente del quotidiano francese La Croix, autore assieme a Enrico Letta di Fare l'Europa in un mondo di bruti e oggi direttore dell'istituto Jacques Delors, il principale eurothink tank di Parigi, la pensa allo stesso modo sui passi avanti compiuti dall'ultima Commissione. Rispetto agli anni di José​ Barroso, gli stessi in cui secondo Romano Prodi il Consiglio prese la guida dell'Europa, la situazione è un po' migliorata. «Allora», ricorda Maillard, «la Commissione si era molto indebolita un po' per come la vedeva Barroso, un po' perché era l'Europa della crisi, l'Europa che improvvisava». Se gli si chiede però di elencare i risultati ottenuti dalla Commissione a prescindere dal Consiglio, non si ottiene una lista lunga: il pilastro dell'Europa sociale e la nuova authority per il Lavoro. Juncker, dice Maillard, ha condotto molto bene la trattativa con Donald Trump sui dazi e Michel Barnier quella con il Regno Unito sulla Brexit. Però sono ambiti in cui la Commissione ha competenza esclusiva e infatti riesce a essere estremamente efficace. Più che l'indipendenza della Commissione, sostiene il direttore dell'istituto Jacques Delors, il problema è stata l'influenza della Germania nel Consiglio.

IL PRESIDENTE DI MERKEL, DEL CONSIGLIO O DEL PARLAMENTO?

Altri spiegano il rapporto tra la prima economia europea e il presidente della Commissione uscente in altro modo e diverso è stato anche il rapporto tra il presidente e l'europarlamento. «La Cancelliera non vedeva di buon occhio un presidente che per personalità, esperienza e rapporti poteva essere molto autonomo. I due hanno dovuto così trovare una mediazione: suo malgrado anche il numero due di Juncker, Martin Seylmar, è diventato fedele a Frau Merkel e la Commissione è divenuta molto più “passacarte” ed “esecutrice” dei voleri del Consiglio», fa notare chi osserva dal punto di vista delle imprese i rapporti tra le istituzioni. «Ed è talmente vero che a un certo punto della crisi greca, il parlamento ha minacciato Juncker di sfiduciarlo». «Juncker», ricordano i lobbisti, «ha anche deciso che se un dossier non procede, dopo un anno viene ritirato. Questo ha fatto in modo che parlamento e Consiglio, che sono i due codecisori, comincino a discuterne ancora prima dell'inizio del negoziato ufficiale in modo che gli eurodeputati non presentino emendamenti che non trovano riscontro nella trattativa con i ministri o con i capi di Stato e di governo». In questo panorama casi che hanno occupato le prime pagine dei giornali, come quello di Dublino sui migranti che ha visto il parlamento portare avanti una riforma che il Consiglio non voleva, sono sui generis. «Sono i più politicizzati, quelli con i riflettori addosso», conclude la fonte. «È stato teatro, tutti sapevano che era teatro, giocato purtroppo sulla pelle dei migranti».

LA BATTAGLIA PER IL TRONO UE

I prossimi giorni con il conflitto sulle nomine saranno la prova di quanto conta un palazzo e quanto l'altro e quanto l'apparenza e quanto la sostanza. «Scegliere il presidente della Commissione è nel diritto del Consiglio», ricorda Maillard, «ma contemporaneamente il presidente della Commissione ha bisogno di presentarsi come equidistante, quindi io non credo che sullo Spitzenkandidat si possa tornare indietro». Gli fa eco Wolff: «Quello che è stato abbastanza nuovo per la Commissione Juncker è stato il rivendicare il rapporto con il parlamento. Se questo legame continua allora può trasformarsi in una forte tradizione della politica europea. Il punto è che non sappiamo se sarà così. Siamo di fronte a una battaglia politica tra Consiglio e parlamento e non sappiamo come finirà».

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