Andrea Prada Bianchi

Come funziona la macchina della diplomazia europea

Come funziona la macchina della diplomazia europea

È composta dall'Alto rappresentante e dal Servizi per l'azione esterna. Ma nonostante i recenti passi avanti resta ostaggio dei veti dei Paesi membri. L'europarlamentare Panzeri sugli scenari futuri.

25 Maggio 2019 05.04

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Nelle ore più caotiche delle recenti crisi in Libia e Venezuela è emerso quello che è forse il principale limite dell'Unione europea: la mancanza di una politica estera comune.

Per arrivare a una dichiarazione ufficiale, l'Alto rappresentante per la politica estera dell'Ue deve trovare un compromesso tra le posizioni delle cancellerie europee, che raramente sono d'accordo sul da farsi. La conseguenza è una sintesi delle varie posizioni, che per non scontentare nessuno è quasi sempre vuota di contenuti forti e spesso ambigua.

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Così la linea ufficiale dell'Europa per la Libia è che l'attacco lanciato dalla forze di Khalifa Haftar «mette in pericolo civili e blocca il processo politico». Ma allo stesso tempo si chiede a «tutte le parti di fermare immediatamente le operazioni militari», quindi anche le milizie che fanno capo al governo di Tripoli. E soprattutto, non si nomina più Haftar, ma solo il suo esercito, l'Lna. Altre versioni più “schierate” verso il governo di Tripoli di Fayez al Sarraj (tra l'altro riconosciuto come legittimo dalla stessa Ue) sono state bloccate dalla Francia, che sostiene Haftar. Per il Venezuela, d'altra parte, Bruxelles «ribadisce che la soluzione dev'essere politica, pacifica e democratica», e ricorda che «l'Ue è contraria a qualsiasi forma di violenza». Per quel che riguarda il leader dell'opposizione Juan Guaidó, tutto quello che si chiede è che venga garantita «la sua libertà e la sua sicurezza personale». Non proprio quello che si dice prese di posizione forti.

IL PROCESSO DECISIONALE IN UE

L'afonia europea è causata dalla stessa struttura della sua diplomazia, composta dall'Alto rappresentante per gli Affari esteri e la sicurezza (Federica Mogherini) e il Seae (Servizi europeo per l'azione esterna). Il Seae, composto da una rete di 139 delegazioni (“ambasciate”) europee in tutto il mondo, non ha veri poteri politici, ma solo burocratici e diplomatici. Le decisioni che vengono trasmesse ai suoi rappresentanti da Bruxelles sono sempre la sintesi di quanto deciso dal Consiglio dei ministri degli Esteri dei singoli Paesi Ue, presieduto dalll'Alto rappresentante. Per le decisioni più importanti in termini di politica estera e sicurezza, gli Stati membri devono essere tutti d'accordo. La conseguenza è una diplomazia bloccata dagli interessi specifici delle cancellerie. Ad avere ben chiari questi meccanismi è l'eurodeputato Antonio Panzeri, il più longevo parlamentare italiano a Strasburgo, di casa dal 2004 prima con il Partito democratico e dopo la scissione con Articolo 1-Mdp. Presidente della sottocommissione per i diritti dell'uomo e membro (tra le altre) per la Commissione per gli Affari esteri, ha visto come è cambiata la faccia dell'Europa nel mondo negli ultimi 15 anni.

Se vuoi pesare nel quadro mondiale bisogna che ti doti di una politica di sicurezza

DOMANDA. Quali sono i limiti della diplomazia europea?
RISPOSTA.
Continuando a sussistere 28 diplomazie risulta difficile per l'Alto rappresentante formulare una politica estera comune. Come abbiamo visto nei conflitti che sono prossimi ai confini europei (e non solo), al di là delle dichiarazioni, sul campo agiscono soprattutto i Paesi singoli.

Come si esce dallo stallo?
Se non si produce uno sforzo per cedere sovranità alla politica comune estera europea, difficilmente saremo in grado di cambiare il corso delle cose. Anche se ci sono state innovazioni positive, prima di tutto il fatto di avere costruito in questi anni il Servizio europeo per l'azione esterna. Prima c'era il vizio di individuare i cosiddetti ambasciatori dell'Ue più su vecchie logiche linguistiche o coloniali.

Cioé?
In India ci voleva un inglese, in America Latina uno spagnolo, in Albania un italiano, eccetera. Adesso c'è una maggiore trasversalità, che può dare più credibilità al Seae in quanto organo veramente europeo.

Come funziona il Seae?
Cerca di creare un coordinamento tra le diplomazie europee fuori dai confini del Vecchio continente. L'ambasciatore dell'Ue di riferimento rappresenta parzialmente anche i Paesi membri, dando la possibilità di parlare per chi vuole con una persona sola. Risulta più facile coordinarsi, e anche se agire all'unisono è ancora impossibile, spesso si riesce a trovare una sintesi delle posizioni.

Qualche esempio?
Un recente caso positivo è stato il Sudan, dopo la cacciata del presidente Omar al Bashir. In quella situazione è stata velocemente fatta una sintesi della posizione europea, che ha fatto sentire la sua voce come organo compatto fin dalle prime ore della rivoluzione.

Ma quando ci si scontra con interessi nazionali più importanti la macchina si inceppa.
C'è sempre il rischio che gli Stati membri si rifacciano a un eccessivo realismo politico, dettato dagli interessi nazionali. Il resto viene lasciato sullo sfondo, a partire dai diritti umani.

Come giudica l'operato di Federica Mogherini in questi anni?
Intanto bisogna ricordare che Mogherini ha completato l'accordo sul nucleare con l'Iran. Finito poi come è finito, ma non per colpa sua. Il secondo grande punto su cui ha lasciato il segno è l'avviamento di una politica di Difesa e Sicurezza comune.

Come può influire?
Se vuoi pesare nel quadro mondiale bisogna che ti doti di una politica di sicurezza. Primo per non dipendere troppo dal sistema Nato, secondo per razionalizzare i costi degli investimenti che si fanno in Difesa dei singoli Paesi. Se invece si ragionasse in termini europei ci sarebbe anche maggiore efficienza nella spesa.

Spesso l'Alto rappresentante è sembrato inconsistente nelle sue decisioni.
Oggi è innegabile che l'Europa abbia una politica estera quanto meno confusa, ma la responsabilità è più che altro del sistema di veti incrociati che blocca prese di posizioni nette e che sarebbe utile superare, come proposto dalla Commissione, attraverso il passaggio dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata in Consiglio su determinate questioni.

Qual è stata la parte più difficile del lavoro di Mogherini?
Non è stata neanche aiutata dal suo stesso Paese, penso in particolare al governo Renzi che l'aveva indicata. Nel suo ultimo libro l'ex premier ha addirittura scritto di essersi pentito di aver spinto per la sua nomina. La conseguenza è che l'Italia non ha dato il contributo necessario alla definizione di un percorso di rafforzamento del potere dell'Alto rappresentante.

In che modo?
L'isolamento della Mogherini si è sempre percepito a Bruxelles. Gli altri partner europei, vedendo che la stessa Roma si era distaccata dalla “sua” candidata, hanno avuto un motivo in più per lasciarla da sola.

Cosa si può fare per far partire la macchina diplomatica europea, oltre al superamento del voto all'unanimità in Consiglio?
Nel pratico, per fare funzionare meglio la macchina abbiamo appena approvato in parlamento il nuovo strumento di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale (Ndici), un fondo da 90 miliardi di euro per il periodo 2021-27. Una misura fatta partire dalla stessa Mogherini per dare un quadro unitario alla politica estera europea con gli strumenti finanziari adeguati a sorreggerla.

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